Stefania Prestigiacomo,

alla Commissione Interministeriale

sulla Tratta

Chi siamo

Ci presentiamo innanzitutto: rappresentiamo un'ampia compagine di enti pubblici (Regioni), Enti Locali (Comuni e Province), organizzazioni no profit (associazioni di volontariato, enti ecclesiastici, cooperative sociali) iscritti alla Terza Sezione del Registro di enti e associazioni che svolgono attività a favore degli stranieri immigrati ai sensi dell'art. 42 comma 2 del D.Lgs. n.286/98, e dell'art.54 del DPR 31 agosto 1999, n.394, regolamento di attuazione del suddetto Testo unico sull'Immigrazione, che hanno attivato e tuttora gestiscono programmi di protezione sociale per vittime di tratta in particolare a fini di sfruttamento sessuale (di cui all'art. 18 del D.Lgs. n.286/98). Tra noi ci sono anche molte realtà che non sono iscritte alla Terza Sezione del Registro (in particolare cattoliche: comunità di suore, centri di accoglienza ecc.) o perché \"nuove\" a tale settore di intervento, o perché accolgono persone con diverse forme di bisogno, tra cui le vittime di tratta.

Senza voler entrare nello specifico dei risultati positivi raggiunti dal nostro lavoro \"silenzioso\" (forse troppo) rispetto all'attività delle unità di strada e degli sportelli di segretariato sociale, all'avvio di programmi di protezione sociale, di formazione ed orientamento socio-occupazionale, di inserimento nel mondo del lavoro, di accompagnamento verso l'autonomia in particolare di donne vittime di tratta, possiamo solo sottolineare di aver attivato, nel triennio 2000-2002, circa 2.000 programmi di protezione sociale con relativi permessi di soggiorno, circa 1.600 percorsi di formazione socio-occupazionale, circa 800 inserimenti nel mondo del lavoro. Molti degli enti coinvolti gestiscono inoltre le postazioni locali del Numero Verde sulla Tratta.

Il complesso del lavoro sviluppato per la protezione e l'inserimento socio-lavorativo delle vittime rappresenta inoltre il più efficace contributo al contrasto delle organizzazioni criminali che ne gestiscono il traffico e lo sfruttamento.

Pur se con percorsi istituzionali, strutturali, e approcci metodologici differenti, ci troviamo in grande sintonia rispetto alla valutazione sulla situazione \"ondivaga\" in cui versa il dibattito e relative misure applicative sull'art.18, anche in conseguenza di un mutato scenario nei confronti degli immigrati extra-comunitari (a cui appartengono la quasi totalità delle vittime di tratta) e del fenomeno della prostituzione di strada (dentro cui vivono molte vittime di tratta).

Analisi dell'applicazione dell'art.18

Sintetizzando la portata originale ed innovativa dell'art. 18 (anche con la grande compartecipazione dei nostri Enti ed Organismi in sede di definizione del regolamento applicativo del medesimo articolo 18 e della sua successiva attuazione), potremmo dire che si tratta di una normativa che, ponendo al centro la relazione tra persone immigrate e l'assoggettamento a condizioni di sfruttamento e diversificate forme di violenza, intende sostenere le vittime di tali violenze e coercizioni e contrastare il traffico di esseri umani a scopo di sfruttamento sessuale e/o di altro genere. In particolare la normativa consente di realizzare un percorso di inclusione sociale mediante i programmi di assistenza e integrazione sociale, intesi come riformulazione del progetto migratorio in condizioni di legalità, sicurezza e autonomia. E' il passaggio dalla vittimizzazione al diritto di cittadinanza, ponendosi in maniera alternativa e antagonista alle reti di sfruttamento. L'Italia, leader europeo nel settore del sostegno alle persone vittime di tratta, a quattro anni dall'entrata in vigore della presente normativa ha il dovere di uscire dalla fase sperimentale, intervenendo per migliorare il \"sistema\" art. 18 e la protezione sociale in tutti i suoi aspetti.

Riteniamo infatti esserci una serie di fattori di criticità che potrebbero depotenziare e vanificare il grande lavoro messo in campo in questi anni. Ci riferiamo in particolare:

• ai cambiamenti nei fenomeni della prostituzione e della tratta determinati da una politica repressiva che esegue l'imperativo della pulizia delle strade (nella convergenza della nuova legge sull'immigrazione e di una anticipata applicazione della proposta di legge Pittelli in materia di prostituzione) che ignora i diritti delle persone (peraltro soggetti deboli e spesso vittime) e che avrà l'effetto di nascondere il problema della tratta e lo sfruttamento o il disagio delle persone; sottolineiamo che le retate sono controproducenti in quanto: non contribuiscono alla lotta contro le organizzazioni criminali; impediscono il contatto delle unità di strada con le persone coinvolte nel fenomeno riducendo l'impatto del lavoro di prevenzione sanitaria e di promozione delle possibilità offerte dall'art. 18; favoriscono lo spostamento delle donne in luoghi chiusi rendendole soggetti ancora più deboli perché meno raggiungibili dagli operatori sociali e dalle stesse forze dell'ordine; nello svolgimento delle retate, pur volendo, diventa difficile prospettare la possibilità di fruire dell'art. 18, e il rimpatrio forzato significa ributtare le donne nel circuito dello sfruttamento con debiti fortemente aumentati;
• alla situazione di stallo e di arretramento a livello politico-istituzionale sui programmi protezione sociale (messa a disposizione di fondi economici assolutamente inadeguati per progetti che comunque devono continuare ad attivare e gestire, con una forte responsabilità in solido, programmi di protezione sociale; mancanza di un sistema di monitoraggio e di valutazione degli interventi realizzati in grado di valorizzare, presso tutte le sedi competenti, italiane e comunitarie, l'innovazione dell'art.18; persistenza sulla dimensione \"progettuale\" di azioni ormai rese, di fatto, servizi, con la conseguente situazione di precarietà e discontinuità delle azioni);
• all'appiattimento dell'art.18 sulla dimensione premiale (e ad un suo utilizzo strumentale, funzionale esclusivamente al contrasto alle organizzazioni criminali), anziché alla sua applicazione per la prioritaria tutela dei diritti delle vittime; sottolineiamo che proprio la protezione delle vittime riesce a creare quel clima di fiducia che porta le stesse a collaborare con le forze dell?ordine e la giustizia e quindi a fornire gli elementi utili al contrasto alla criminalità organizzata che le sfrutta;
• alla difformità applicativa dell'art.18 da parte delle Questure. Infatti in alcune Questure non viene applicato il \"percorso sociale\" (ai sensi della lettera a., comma 1, art. 27 del Regolamento di Attuazione), in altre c'è addirittura una resistenza ad applicare il \"percorso giudiziario\" in base alla denuncia (la lettera b., comma 1, art. 27 del Regolamento). Troppo lunghi rimangono inoltre i tempi per il rilascio del permesso di soggiorno ai sensi dell'art. 18. Tutto ciò testimonia una discrezionalità nell'interpretazione e nell'applicazione dell'art. 18 che non è accettabile a fronte di un articolo di legge, di specifici articoli di applicazione contenuti nel Regolamento - D.P.R. 394/99, e di circolari emanate dal Ministero dell'Interno. Si perde in questo modo la possibilità di incentivare l'aiuto alle vittime e il correlato contrasto alle organizzazioni criminali, rendendo peraltro impotenti i progetti che sono finanziati a tale scopo;
• alla mancanza di spazi istituzionali per poter avviare un necessario e proficuo confronto tra i Ministeri competenti, pubbliche istituzioni deputate al settore, e le organizzazioni no profit che gestiscono i programmi di assistenza e integrazione sociale. Questa mancanza di spazi di confronto e negoziazione ha fortemente limitato il lavoro di correlazione e di coprogettazione tra enti, diversi certamente per ruoli, funzioni e competenze, ma insieme coinvolti nella buona riuscita dei programmi di protezione sociale. Tale situazione impedisce dunque il contributo al miglioramento del sistema complessivo che può derivare dagli Enti Locali e dalle organizzazioni di base, che pure nei contesti locali hanno saputo costruire risposte significative e concertate al problema, superando il ruolo di meri esecutori materiali. In particolare si coglie la grande residualità assegnata da parte centrale oltre che al privato sociale, anche agli enti pubblici (Regioni) ed enti locali (Comuni e Provincie) nelle strategie di lotta alla tratta.

Proposte d'intervento

• Da vittime a cittadine. Innanzitutto ci sembra di fondamentale importanza cercare di accelerare un necessario cambio culturale: uscire dalle sacche, ormai stereotipate, della vittimizzazione della persona oggetto di tratta (con tutti i corollari di pietismo, assistenzialismo e spettacolarizzazione che le accompagna) o della sua criminalizzazione, e cercare di costruire, per le persone che fruiscono di un programma di protezione sociale, un percorso di cittadinanza attiva (con l'attenzione quindi all'autonomia abitativa e lavorativa, al radicamento territoriale, alla partecipazione ai processi di cittadinanza). Ciò significa lavorare sulla creazione di scenari futuri integrati ed armonici governati dal diritto e dalla giustizia. Per realizzare ciò occorre dare piena ed omogenea applicazione all'art. 18, sia sul piano della concessione dei permessi di soggiorno per il percorso \"giudiziario\" e per il percorso \"sociale\" (con tempi celeri), uniformando le procedure di raccordo tra Questure e servizi sociali pubblici e privati, sia sul piano della realizzazione dei programmi di assistenza e integrazione sociale mettendo gli enti coinvolti in condizione di lavorare al meglio. L'applicazione dell'art. 18 e dei relativi programmi, nello spirito del suo stesso dettato e alla luce degli sviluppi del fenomeno (servitù domestica, sfruttamento nei luoghi di lavoro ecc.), andrebbe inoltre estesa anche a persone vittime di forme di sfruttamento diverse da quello sessuale, nella più ampia dimensione del traffico di esseri umani (eliminando dunque dai bandi la specifica \"donne e minori sfruttate a fini sessuali\"). Occorre inoltre incentivare l'attività investigativa (strettamente connessa con l'applicazione dell'art. 18 sia nei casi di percorso giudiziario che di percorso sociale) anche in una prospettiva di collaborazione europea e transnsazionale. Per quanto attiene alla realizzazione dei programmi, occorre inoltre strutturare maggiormente interventi sul reperimento di alloggi sociali, sulla formazione professionale, l'orientamento e l'inserimento lavorativo attraverso azioni diversificate.
• Da progetti a servizi. In secondo luogo occorre che i Ministeri competenti creino le condizioni per far passare i programmi di protezione sociale dalla dimensione progettuale (volatile ed estemporanea, caratterizzata dalla presentazione annuale di un progetto, in risposta ad un bando, su cui si otterrà una valutazione più o meno positiva, con conseguente budget economico \"sempre più risicato\") a quella di servizio. Infatti, per come si configura un programma di protezione sociale (caratterizzato da una responsabilità in solido da parte dell'ente gestore dello stesso), si evince che si tratta di un intervento strutturato, costante e rivolto a tutte le possibili richieste/utenti. Per questo sollecitiamo il Dipartimento per le Pari Opportunità a definire, in sede interministeriale ed in collaborazione con l'organismo auspicato al punto 3), una strategia in grado di erogare un contributo economico annuale congruo e stabile, svincolato da bandi specifici. Si potrebbe costituire uno specifico gruppo di lavoro misto inter-istituzionale che studi e proponga un nuovo meccanismo di finanziamento per gli interventi di settore, differenziato per progetti locali e azioni di sistema.
• Attori co-protagonisti. Riavviare, in terzo luogo, spazi e luoghi di elaborazione, concertazione e valutazione degli interventi di cui all'art.18. In primis si richiede ancora una volta, di riattivare il \"Comitato di coordinamento delle azioni di governo contro la tratta di donne e minori a fini di sfruttamento sessuale\" presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, o di prevedere l'istituzione di un organismo simile, ampliandone la prospettiva verso tutte le persone immigrate vittime del traffico di esseri umani e di connesse forme di violenza e sfruttamento nel ns. Paese, ed allargandone la partecipazione ad alcuni dei più significativi rappresentanti di Regioni, Province e Comuni direttamente impegnati nella gestione di progetti art. 18 oltre che delle principali Organizzazioni No Profit di settore; tale Comitato, nella sua fase operativa, ha infatti rappresentato, a ns. avviso, un importante e fondamentale strumento di confronto per lo sviluppo e il miglioramento degli interventi a favore di vittime di tratta. Sempre per avviare un reale lavoro di rete si chiede di coinvolgere il Ministero degli Esteri che, attraverso proprie risorse finanziarie, istituisca una agenzia governativa con funzioni di interfaccia tra soggetti attuatori dell'art. 18 e le rappresentanze consolari presenti in Italia, al fine di garantire e ottenere presso tali Uffici i passaporti delle persone vittime di tratta con protocolli che garantiscano tutela e privacy delle medesime. A tale scopo è inoltre opportuno studiare forme di raccordo con le rappresentanze consolari italiane nei diversi Paesi. In tale continuità \"reticolare\" sarebbe auspicabile la costituzione di sportelli di informazione, orientamento e collegamento sull'art. 18 e sulla legislazione in materia di immigrazione, da istituirsi presso ogni Questura con il compito di agganciare possibili soggetti vittime del traffico e dello sfruttamento di esseri umani, in particolare nel mondo della prostituzione, in attesa della notifica del decreto di espulsione. Si propone infine la istituzione su base regionale di un coordinamento di tutti i soggetti istituzionalmente preposti alla realizzazione dei programmi di assistenza e integrazione sociale con compiti di osservatorio del fenomeno, definizione di buone prassi per i singoli settori coinvolti, interfaccia tra gli organi periferici e gli organi centrali per la formulazioni di quesiti e proposte inerenti all'applicazione dell'art.18.
• Promuovere interventi di prevenzione e sviluppo locale nei paesi di origine e di transito delle vittime del traffico di esseri umani a scopo di sfruttamento sessuale, anche in raccordo con i progetti di cooperazione decentrata coordinati dal Ministero degli Esteri. Un approccio di questo genere potrà inoltre supportare adeguatamente i percorsi di rimpatrio assistito e onorevole su base volontaria con reali prospettive di reinserimento sociale e lavorativo.
• Promuovere il \"sistema art. 18\" nel panorama europeo, dimostrandone l'efficacia ed avviando una riflessione che tenti di evitare arretramenti negli interventi europei per l'assistenza alle vittime di tratta e per il contrasto alla criminalità organizzata. Si può dire infatti che l'Italia rappresenti in Europa ma anche nel mondo, il sistema più avanzato per la protezione e l'assistenza delle vittime della tratta e le correlate strategie di contrasto alla criminalità organizzata. Anche alla luce della Dichiarazione di Bruxelles seguita alla Conferenza del 18-20 settembre 2002, è evidente come l'Italia realizzi già le principali raccomandazioni in essa contenute. L'Italia dovrebbe anzi spingere gli altri Stati ad una visione meno restrittiva, superando la concezione del permesso di soggiorno temporaneo a breve termine e di natura premiale, poiché può dimostrare che molte delle persone coinvolte nella tratta non possono rientrare nei Paesi di origine e che il vincolo dell'immediata collaborazione con le Forze dell'Ordine e la Giustizia non solo non rispetta i diritti delle vittime ma limita anche le possibilità di ottenere la loro collaborazione per il contrasto alle organizzazioni criminali.

Organizzazione no-profit

1. Ass. Comunità Papa Giovanni XXIII - Bologna
2. Ass. Free Woman - Ancona
3. Ass. La Lucerna - Roma
4. Ass. Mimosa - Padova
5. Associazione ARCI - Pisa
6. Associazione Donne in Movimento - Pisa
7. Associazione LULE - Abbiategrasso (MI)
8. Associazione Misericordia - Pisa
9. Associazione On the Road - Martinsicuro(TE)
10. Associazione Senza Confini - Ancona
11. Ass. Penelope - Taormina (ME)
12. Ass. Porta Aperta - Mantova
13. Ass. Progetto Arcobaleno - Firenze
14. Ass. Pubblica Assistenza - Pisa
15. Ass. San Martino - Caritas di Terni-Narni-Amelia
16. Ass. Trame - Toscana
17. Ass. Zoé - Pistoia
18. Caritas Ambrosiana - Milano
19. Caritas di Ancona
20. Caritas diocesana di Bologna
21. Caritas diocesana di Udine
22. Caritas Diocesana - Pisa
23. Caritas di Todi, Istituto Crispolti (PG)
24. Casa dei diritti Sociali - Roma
25. Casa delle Donne per non subire violenza - Bologna
26. CEDAV - Messina
27. CeI.S. Gruppo \"Giovani e Comunità\" - Lucca
28. Centro Accoglienza Padri Somaschi - Milano
29. C.N.C.A. - Coordinamento Nazionale Comunità d'Accoglienza
30. Comitato per i Diritti Civili delle Prostitute - Azzano Decimo (PN)
31. Coop. C.A.T. - Firenze
32. Coop. Compagni di strada - Trani (BA)
33. Coop. Dedalus - Napoli
34. Cooperativa Sociale a.r.l. Ester - Prato
35. Coop. Farsi Prossimo - Milano
36. Coop. Il Cammino - Roma
37. Coop. Il Cerchio - Pisa
38. Coop. Il Mappamondo - Ravenna
39. Coop. La Grande Casa - Milano
40. Coop. Lotta contro L'Emarginazione - Sesto San Giovanni (MI)
41. Coop. Magliana '80 - Roma
42. Coop. PARSEC - Roma
43. Fondazione Regina Pacis - Melendugno (LE)
44. Gruppo Abele - Torino
45. LILA - Roma
46. MIT - Bologna
47. Numero Verde, postazione Calabria
48. Numero Verde, Postazione Sicilia
49. Postazione Numero Verde Regione Umbria
50. Postazione Numero Verde- Regioni Marche Abruzzo-Molise
51. P.P.S. \"Arianna\" - Reggio Calabria
52. Ufficio pastorale Migranti - Torino
53. USMI Nazionale - Roma

Enti pubblici

1. Agenzia Regionale Sanitaria - Marche
2. AUSL Sert Cesena
3. Azienda Ospedaliera di Pisa
4. Aziende Sanitarie Locali del territorio provinciale di Pisa;
5. Comune di Bientina (PI)
6. Comune di Castelfranco di Sotto (PI)
7. Comune di Firenze
8. Comune di Forlì - Centro Donna
9. Comune di Grottammare (AP)
10. Comune di Mogliano Veneto
11. Comune di Perugia
12. Comune di Piacenza
13. Comune di Pisa
14. Comune di Porto Sant'Elpidio
15. Comune di Reggio Emilia
16. Comune di San Giuliano di Terme (PI)
17. Comune di Santa Maria a Monte (PI)
18. Comune di Spinetoli capofila dei 10 Comuni della Vallata del Tronto
19. Comune di Vecchiano (PI)
20. Comune di Venezia
21. Consorzio Servizi Civili di Imola
22. Provincia Autonoma di Trento
23. Provincia di Ascoli Piceno
24. Provincia di Cosenza
25. Provincia di Foggia
26. Provincia di Genova
27. Provincia di Lecce
28. Provincia di Macerata
29. Provincia di Parma
30. Provincia di Pescara
31. Provincia di Pisa
32. Provincia di Pistoia
33. Provincia di Teramo
34. Provincia di Torino
35. Regione Abruzzo
36. Regione Emilia Romagna
37. Regione Marche